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中缅跨境旅游情况调研报告

作者:州政协课题调研组  日期:2018/3/22  浏览次数:3588

《中缅跨境旅游现状与对策》是今年州“两会”上确定由州政协牵头完成的一项重点课题研究任务,也是州委下发的《德宏州2017年政治协商计划》中明确的专题协商内容之一。州政协主席班子对该课题研究十分重视,组成了以番跃平主席为组长,副主席管国照、朱旗,秘书长杨洪为副组长,州政协相关委室和州旅游、外事、公安、侨务、交通等部门负责人及部分州政协委员为成员的课题领导小组,及时制定了《<中缅跨境旅游现状与对策>课题研究工作方案》。518日至19日,州政协主席番跃平率领课题组赴瑞丽市、陇川县开展工作调研。调研组一行在瑞丽市召开了旅游企业和涉旅部门两个座谈会,广泛听取旅游企业和涉旅部门对推进中缅跨境旅游的意见和建议,分组走访了瑞丽、陇川以及缅甸木姐地区的部分旅游景点和口岸、出入境通道。期间,番跃平率调研组与缅甸木姐地区政府副行政长官吴桑莱一行举行了会晤,双方就深化双边边境旅游合作、强化区域旅游一体化发展、旅游合作特殊政策支持、加强双边旅游企业合作等方面交换了意见并达成共识。现将调研情况报告如下:

一、历史与现状

(一)中缅跨境旅游曾经一度辉煌

多年以来,中缅边境跨境旅游一直是德宏旅游的一大热点和亮点,也是德宏着力培育和打造的一张旅游名片和品牌。自上世纪90年代初德宏实行沿边开放以来,中缅跨境边境旅游随之兴起,开通了中国畹町—缅甸九谷—木姐—南坎、中国瑞丽弄岛—缅甸南坎两条中缅边境一日游线路;1993年国家旅游局正式批准中国瑞丽(畹町)—缅甸腊戌三日游、中国瑞丽—缅甸八莫三日游、中国瑞丽(畹町)—缅甸曼德勒六日游。1997年,中缅两国签订《中缅边境管理与合作协定》,中国游客办理边境旅游出入境证件后,可进入缅甸腹地开展纵深旅游(可到达仰光、曼德勒、蒲甘等)。1991年至2004年的14年间,通过畹町、瑞丽、弄岛等口岸入境的互市、游览人数超过了千万人次,德宏中缅边境旅游一度成为云南边境旅游的一面旗帜。2005年至2013年,因边境地区禁毒、禁赌、边境维稳等诸多因素,中方暂停了中缅边境地区异地办证工作,游客进入缅甸受限,中缅边境旅游合作交流全面停止。2013年,国务院正式同意恢复中缅边境旅游异地办证工作,中缅边境地区旅游活动得以恢复,据统计,自恢复中缅边境旅游异地办证以来,瑞丽口岸出境一日游游客达9.28万人次,其中,201430352人、201521590人、201640898人。

(二)中缅跨境旅游时断时续

2005年、2009年,因边境地区禁毒、禁赌、边境维稳等诸多因素,中方两次暂停了中缅边境地区异地办证工作,2013年得以恢复,20161120日,由于我州境外的部分缅北地区缅政府军与民地武交火,德宏州边境维稳指挥部根据形势为确保游客人身安全暂停了中缅边境旅游异地办证工作,至今仍未恢复。

本次调研,调研组分别召开了旅游企业和涉旅部门两个座谈会,广泛听取旅游企业和涉旅部门对推进中缅跨境旅游的意见和建议,座谈会上,无论是地方政府(瑞丽市、陇川县)、旅游管理部门,还是旅游企业、旅游从业人员均表达了尽快恢复中缅边境旅游异地办证工作的强烈愿望。在与缅甸木姐地区副行政长官吴桑莱会晤时,缅方明确表达了希望中方尽快恢复中缅边境旅游的愿望,同时表示,目前缅甸木姐地区的局势已趋于平稳,恢复中缅边境旅游后游客的人身安全完全可以得到保障。调研小组深入到缅甸木姐地区考察时看到木姐市内人们的日常生活及商贸活动井然有序,认为总体局势已经基本恢复平稳,在与缅甸旅游企业及从业人员交流过程中,对方表达了希望中方尽快恢复中缅边境旅游的愿望。

(三)“两区”建设进展顺利

根据《国务院关于支持沿边重点地区开发开放若干政策措施的意见》(国发〔201572号)中关于“支持瑞丽等有条件的地区研究设立跨境旅游合作区,依托边境城市研究设立边境旅游试验区”(简称“两区)的重大机遇,州委、州政府积极行动,职能部门主动作为,深入调查研究,积极向上汇报,加强对缅沟通磋商,编制完成了《云南省中缅跨境旅游合作区建设实施方案》和《云南瑞丽边境旅游试验区建设实施方案》,目前,“两区”建设进展顺利。

二、困局与问题

(一)对跨境旅游的重要性认识不到位,重视不够

跨境旅游不仅仅只是单纯的旅游,跨境旅游所担负的不仅经济发展的推手作用,更承担着民心相通使者的作用,也是文化交流传播友谊的重要桥梁和纽带,在国家“一带一路”和云南面向南亚东南亚辐射中心建设中发挥不可替代的独特作用。而在实际工作中,我们对可以发挥“不可替代的独特作用”的跨境旅游重要性认识是不到位的,重视也不够,当某个时段某项工作显得相对紧急或相对重要的时候,让位和牺牲的往往是跨境旅游,这是导致中缅跨境旅游时断时续、几起几落随意性很大的一个重要因素。

(二)中缅跨境旅游缺乏国家层面的机制保障

目前,中缅双边尚未签订《中缅跨境旅游合作协议和谅解备忘录》及《便利货物及人员跨境运输协定》,跨境旅游缺乏国家级层面的机制保障,1997年中缅两国签订的《中缅边境管理与合作协定》中有关“持有效护照及签证的及边境通行证的双方公民;持有效护照或有效国际旅行证件的第三国公民;及货物可通过瑞丽-木姐、畹町-九谷和打洛-勐拉口岸”的规定,缅方并未执行。当前所开展的中缅跨境旅游合作项目主要由地方政府、企业、民间与缅甸地方政府、企业、民间的沟通交流形成共识后的地方合作。“外事无小事”,而跨境旅游所涉及的深层次政策的事权在中央,中缅双方地方政府都没有决定权,由于缺乏国家级层面的机制保障,致使中缅跨境旅游口岸出入境便利化、旅行线路、旅行成本、游客安全、权益保障等方面都存在诸多问题。

(三)错综复杂的缅甸局势给跨境旅游带来诸多不确定因素

跨境旅游无法回避的是错综复杂缅甸局势,尤其是缅北地区,缅中央与地方民族武装的博弈与斗争持续不断,加之边境一线毒品、赌博等现象屡禁不绝,给中缅跨境旅游带来诸多不确定因素,中缅跨境旅游时断时续,随意性很大。2005年因边境地区禁赌工作,中方暂停中缅边境地区异地办证,游客进入缅甸受限。20099月,随着边境地区禁堵工作的不断深入,中方全面停止包括商务在内的办证工作,中缅边境旅游合作交流全面停止,20161120日,由于我州境外的部分缅北地区缅政府军与民地武交火,德宏州边境维稳指挥部根据形势为确保游客人身安全暂停了中缅边境旅游异地办证工作,至今仍未恢复。

(四)有关部门执行国家和省的政策不到位

近年来国家在支持边境跨境旅游方面出台过诸多特殊支持政策,包括西部大开发、沿边开放、桥头堡建设、试验区建设、辐射中心建设等政策支持,特别是国发72号文件对边境管理、出入境审批、人员往来、通关便利化等明确提出了一系列可以直接操作或者允许创新试验的支持政策,但在实际工作中各级各部门仍然不同程度存在思想不解放、创新意识不足、执行政策不力、坐等上级指示、害怕担当责任等问题,一些政策只是写在文件上、念在报告中,很多没有得到实实在在的落实。

(五)缅甸旅游基础设施建设滞后,旅游产品线路竞争力下降

缅甸经济社会发展相对滞后,中缅跨境高等级公路、铁路、航空、水运等互联互通的综合交通基础设施严重滞后,宾馆酒店、餐饮购物、文化娱乐等旅游要素基础设施建设远远跟不上旅游发展趋势。加之20多年的边境旅游产品严重老化,在缅游览的项目仅为异国风情、佛教寺庙和集市等粗放型产品,旅游公共服务质量较低,游客安全保障、权益保障、医疗服务体系等有待完善,过去一些边境旅游线路已经不适应新时期市场需求和发展需要。

三、对策与建议

多年来,我州发挥地理区位优势,主动融入和服务国家战略,创造性地开展中缅跨境旅游,跨境旅游一度成为云南边境旅游的一面旗帜,也是德宏着力培育和打造出来的一张旅游名片和品牌。中缅跨境旅游有力地带动了第三产业及相关要素行业的全面发展以及全州经济社会发展,也直接拉动了缅甸木姐、南坎等边境城镇的经济发展,促进了中缅双边群众增收致富,中缅边境睦邻友好关系得到进一步巩固和加强,其影响范围已经辐射到政治经济和文化交流等各个领域。目前中缅跨境旅游仍然存在诸多困局与问题,为破解这些困局和问题,助推中缅跨境旅游健康有序发展,提出如下对策与建议:

(一)进一步深化对中缅跨境旅游重要性的认识。习近平总书记指出:云南优势在区位,出路在开放。跨境旅游作为经济发展的推手、文化交流的使者、传播友谊的桥梁,必将在国家“一带一路”和云南面向南亚东南亚辐射中心建设中发挥独特作用。缅甸是一个有着悠久历史和丰富旅游资源的神秘国度,缅甸的旅游业发展起步晚,开发程度低,使得缅甸保存着较好的旅游资源,仰光大金塔、蒲甘塔林、茵莱湖、额布里海滩等都是世界级景区,在国际旅游中颇具吸引力。2011年后,缅甸政府开始重视旅游业的发展,近年来逐步成为缅甸的支柱产业之一。随着缅甸对外开放程度的不断加大,入境旅游方面出现了较快的发展势头,曾经的“东南亚的隐士”正逐渐成为中国国游客心中所向往的“世外桃源”,中缅跨境旅游前景广阔。

我州应进一步深化对中缅跨境旅游重要性的认识,充分发挥地理区位优势,主动融入和服务国家“一带一路”战略,我们要以旅游促开放,以旅游助推辐射,以旅游助推跨越,顺势而为开展中缅跨境旅游,让德宏跨境旅游重铸辉煌,为德宏开放前沿增光添彩。

(二)应尽快恢复中缅边境旅游异地办证工作。中缅边境旅游异地办证是几起几落的跨境旅游中仅存的一项,因缅北战事自20161120日由中方单方暂停,至今仍未恢复。调研组认为,鉴于缅北总体局势已经基本恢复平稳,恢复中缅边境旅游的时机已基本成熟,应尽快恢复中缅边境旅游异地办证工作。建议:一是由州边境维稳指挥部牵头,组织公安、安全、外事、部队、边防等部门对境外形势进行安全评估,根据评估结果作出是否恢复边境旅游的决定。二是由州旅发委或瑞丽市人民政府根据上述情况,正式行文向州边境维稳指挥部报请尽快恢复边境旅游的请示,由州边境维稳指挥部根据形势作出是否恢复边境旅游的批复。

(三)多层面向上反映促成《中缅跨境旅游合作协议》及《便利货物及人员跨境运输协定》的签订。鉴于中缅两国尚未签订《中缅跨境旅游合作协议和谅解备忘录》及《便利货物及人员跨境运输协定》,缺乏跨境旅游国家级层面的机制保障,制约了中缅跨境旅游的健康稳定发展,我州应多层面多角度反映呼吁促成中缅两国尽快谈判签订《中缅跨境旅游合作协议》及《便利货物及人员跨境运输协定》并请国家敦促缅方遵守执行1997年中缅两国签订的《中缅边境管理与合作协定》中有关“持有效护照及签证的及边境通行证的双方公民;持有效护照或有效国际旅行证件的第三国公民;及货物可通过瑞丽-木姐、畹町-九谷和打洛-勐拉口岸”的规定。建议:一是党委政府及相关部门应积极主动逐级向上汇报请示,请求国家以深化中缅全面战略合作伙伴关系为切入点,把中缅跨境旅游合作作为云南服务和融入“一带一路”国家战略的重要内容,尽快与缅甸谈判签订上述两个协定;二是可通过我州的全国人大代表、全国政协委员将中缅跨境旅游所面临的情况整理成建议案、提案提交全国人大和全国政协,引起国家层面的重视,从而促成国家通过外交渠道与缅方谈判签订《中缅跨境旅游合作协议和谅解备忘录》及《便利货物及人员跨境运输协定》。

(四)有关部门应进一步强化责任担当意识和服务意识,简化出入境手续,让通关更加便利化。应进一步用好用足用活现行政策,特别要深入学习贯彻国发72号文件中有关对边境管理、出入境审批、人员往来、通关便利化等方面明确提出的一系列可以直接操作或者允许创新试验的支持政策,积极推进体制机制创新,大胆先行先试,切实在体制机制创新和特殊政策支持上作文章,力争创出一条中缅跨境旅游的“德宏模式”。

(五)加快中缅跨境旅游基础设施建设和旅游线路产品开发步伐。中缅跨境旅游迟早总是要发展红火起来的,应未雨绸缪超前谋划。一是应加快中缅互联互通基础设施及旅游公共服务建设。紧紧抓住国家“一带一路”建设契机,加快推进以芒市口岸机场、缅甸木姐至腊戌公路改造为重点的中缅互联互通综合交通基础设施建设步伐,加强口岸配套设施建设、旅游标识标牌、旅游厕所、游客服务中心、自驾车营地等旅游公共服务建设,完善住宿、餐饮、购物、娱乐等配套服务设施建设。二是应加快探索规划中缅边境跨境旅游线路及产品开发。在争取尽快恢复中缅边境一日游的同时,积极探索规划开辟中缅跨境“自驾游”、中缅纵深旅游、经缅甸进入南亚东南亚国家的跨国游等多条旅游线路。应充分发挥德宏得天独厚的区位优势和丰富的旅游资源,着力打造中缅跨境旅游的“拳头”产品,积极支持有实力的旅游企业“走出去”与缅方开展旅游合作和项目开发建设,切实改善缅甸旅游基础设施条件,提升缅旅游产品的质量和水平。  

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